El
buen evaluador sabe que a fuerza de construir buenos proyectos, se
construye una buena nación.
El 3 de septiembre de 2014, después del Segundo Informe de Gobierno, el presidente Enrique Peña Nieto anunció la realización del megaproyecto del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) en los terrenos del viejo lago de Texcoco a 15 km del centro de la Ciudad de México, a un costo de 169,000 millones de pesos (equivalente a 13,000 millones de dólares al tipo de cambio de septiembre 2014). La ejecución del proyecto se inició en el 2015 para entrar en operación en el 2019 con tres pistas independientes y una capacidad para atender 50 millones de pasajeros al año, contemplándose su expansión gradual conforme crezca la demanda futura. Ahora el costo se ha elevado a 13,500 millones, y su entrada en operación se ha atrasado un año, estimándose estará funcionando en octubre del 2020.
El NAICM es la obra estelar del sexenio peñista: el aeropuerto no solamente será el más grande del país, sino de América Latina, y uno de los tres más grandes del mundo. Su diseño vanguardista fue elaborado por el arquitecto británico Norman Foster en colaboración con el arquitecto mexicano Fernando Romero yerno del magnate Carlos Slim, uno de los principales contratistas del NAICM y el principal inversionista privado.
El anuncio del megaproyecto agarró a todos de sorpresa, pues ni el Plan
Nacional de Infraestructura, ni ninguno de los anuncios de proyectos de
inversión mencionaban la construcción de vías de acceso o de trenes de
pasajeros al nuevo puerto aéreo. Los opositores empezaron a sospechar que ese
megaproyecto se había venido negociado en lo oscurito desde que EPN llegó al
poder, alrededor de 20 meses atrás; tal sigilo y opacidad en la negociación y
preparación de este proyecto desencadenó una ola de críticas y acusaciones de
falta de transparencia y corrupción. Uno de sus principales censores fue Andrés
Manuel López Obrador, quien hasta la fecha considera el NAICM innecesario y
ciertamente no la mejor opción para el país.
A tres meses de las elecciones presidenciales, la discusión del nuevo puerto aéreo ha trascendido de las esferas técnico-económicas a la esfera política-electoral, generando una confusión creciente. Por un lado, sus críticos hablan de un proyecto carísimo y riesgoso, dado que los suelos del lago de Texcoco no sólo no son idóneos para semejante mega aeropuerto, sino que ha habido tal opacidad y falta de transparencia que seguramente, acusan, se trata de una cloaca de corrupción. Por el otro lado, sus proponentes y defensores citan que se han creado y se crearán miles de empleos, aparte de que sería un verdadero disparate suspender un proyecto tan importante para el país, lo que resultaría costosísimo para México.
Por lo tanto, mi querido lector, en este breve artículo me gustaría arrojar un poco de luz para aclarar la controversia, examinando:
A tres meses de las elecciones presidenciales, la discusión del nuevo puerto aéreo ha trascendido de las esferas técnico-económicas a la esfera política-electoral, generando una confusión creciente. Por un lado, sus críticos hablan de un proyecto carísimo y riesgoso, dado que los suelos del lago de Texcoco no sólo no son idóneos para semejante mega aeropuerto, sino que ha habido tal opacidad y falta de transparencia que seguramente, acusan, se trata de una cloaca de corrupción. Por el otro lado, sus proponentes y defensores citan que se han creado y se crearán miles de empleos, aparte de que sería un verdadero disparate suspender un proyecto tan importante para el país, lo que resultaría costosísimo para México.
Por lo tanto, mi querido lector, en este breve artículo me gustaría arrojar un poco de luz para aclarar la controversia, examinando:
- ¿si el NAICM es la mejor
opción?,
- ¿si fue bien estudiado?,
- ¿si se está llevando a cabo
correctamente?,
- ¿cuáles son sus focos rojos?, y
- ¿cómo hay que proseguir?
Necesidad del Proyecto: es del conocimiento de todos que desde hace más
de tres décadas el Aeropuerto Benito Juárez ha venido siendo rebasado por la
demanda de pasajeros y de carga, convirtiéndose en un aeropuerto riesgoso y de
operación cada vez más difícil por el volumen creciente de operaciones. Hoy
dicho aeropuerto da servicio a 42 millones de pasajeros al año, cifra por
arriba de su máxima capacidad estimada para atender satisfactoriamente a 34
millones de pasajeros. Ya –durante la administración de Vicente Fox– se trató de
iniciar la construcción de un nuevo aeropuerto, pero se enfrentó a una gran
oposición social y política, en especial por parte de los comuneros de San
Salvador Atenco, denominados los macheteros de Atenco, por lo que el proyecto
fue congelado. No obstante, el gobierno de Fox expropió 5,400 hectáreas a 4 mil
familias de la zona previendo el futuro. Ahora, bajo la administración de Peña
Nieto, el proyecto se reinició pero con varios cambios y diferentes matices,
anunciándose como un megaproyecto de primer orden en cuanto a su diseño y
dimensiones. A partir del 2020, el NAICM tendrá capacidad para atender a 70
millones de pasajeros anualmente, pero no se quedará ahí, pues habrá la
posibilidad de expandir su capacidad en las próximas décadas conforme crece la
demanda, hasta alcanzar los 125 millones de pasajeros al año. En efecto, el
proyecto tendrá la capacidad suficiente para atender las necesidades de
pasajeros y mercancías en el futuro previsible.
Posiciones A Favor y En Contra: los proponentes y defensores del proyecto incluyen a las autoridades responsables, los otros candidatos presidenciales y al sector privado. Los argumentos van desde que es un proyecto necesario bien fundamentado, que constituye la mejor opción de todas las posibles, y que se han considerado todos los aspectos (de aire y tierra) para su evaluación y ejecución, los aeronáuticos, la mecánica de suelos, el impacto ambiental, la generación de empleos, el impacto distributivo, la mitigación de la corrupción, etcétera. Presumen que se han generado 160,000 empleos directos e indirectos durante la construcción, y que se emplearán alrededor de 600,000 trabajadores durante su operación.
Los críticos y oponentes, destacándose el candidato presidencial por Morena, Andrés Manuel López Obrador, proponen detener el proyecto hasta comprobar que es en realidad es la mejor opción y que se está llevando a cabo de manera honesta. Los señalamientos van desde que es un proyecto costoso y riesgoso –debido a las características del subsuelo, lo que haría su mantenimiento carísimo– hasta que es un hoyo de corrupción donde las decisiones se han venido tomando de manera opaca y la asignación de recursos ha favorecido la asignación directa, sin licitación abierta y competitiva.
AMLO y su equipo de asesores consideran que el proyecto no es la mejor opción, que sería preferible continuar con el aeropuerto actual y construir dos nuevas pistas en el aeropuerto militar de Santa Lucía. Razonan que la operación del nuevo aeropuerto implicaría cerrar los aeropuertos Benito Juárez y el de Santa Lucía, perdiéndose las inversiones hechas en la segunda terminal y en el hangar presidencial. Por lo tanto, AMLO propuso al sector privado la formación de un panel revisor con cinco representantes de cada uno de los tres participantes: gobierno, sector privado y partido Morena.
¿Quién tiene la razón? Los proponentes y defensores aseguran que es el mejor proyecto y que sería un absurdo detenerlo, pues saldría carísimo dadas las multas y penas que habría que incurrirse por el incumplimiento de los contratos y las indemnizaciones a los trabajadores, calculando un costo de suspensión de 120,000 millones de pesos, casi la mitad del costo actual del proyecto. También argumentan que el proyecto no aumentaría la deuda publica, pues solamente el 30% del financiamiento provendría de recursos fiscales, mientras que el 70% restante sería financiamiento privado. Sin embargo, eso es impreciso, puesto que ese 70% del financiamiento provendría de la colocación de bonos en los mercados bursátiles, bonos que se constituyen como deuda pública al ser el gobierno el “prestamista de último recurso” (lender of last resort), en el caso de los bonos usados para el financiamiento del NAICM se pagarían con los ingresos provenientes del cobro de la tarifa de uso aeroportuario (TUA), tarifa que pagamos todos los pasajeros cuando volamos. El TUA ha sido elevado dos veces durante este sexenio para financiar los créditos que obtenga el GACM, estando ahora a 44.07 dólares (la tarifa más alta de todos los aeropuertos de México) y los viajeros nacionales 23.20 dólares, incrementos de 24.7% y 2.0%, respectivamente.
Mientras que, por el otro lado, sus críticos y opositores consideran que es necesario evitar un elefante blanco que no solamente saldría muy caro, sino que tendría una baja rentabilidad, y, probablemente, una rentabilidad negativa.
Antecedentes: el éxito de un proyecto de infraestructura depende en buena medida de la calidad de sus estudios, en especial del análisis integral de costo-beneficio que incluya:
Posiciones A Favor y En Contra: los proponentes y defensores del proyecto incluyen a las autoridades responsables, los otros candidatos presidenciales y al sector privado. Los argumentos van desde que es un proyecto necesario bien fundamentado, que constituye la mejor opción de todas las posibles, y que se han considerado todos los aspectos (de aire y tierra) para su evaluación y ejecución, los aeronáuticos, la mecánica de suelos, el impacto ambiental, la generación de empleos, el impacto distributivo, la mitigación de la corrupción, etcétera. Presumen que se han generado 160,000 empleos directos e indirectos durante la construcción, y que se emplearán alrededor de 600,000 trabajadores durante su operación.
Los críticos y oponentes, destacándose el candidato presidencial por Morena, Andrés Manuel López Obrador, proponen detener el proyecto hasta comprobar que es en realidad es la mejor opción y que se está llevando a cabo de manera honesta. Los señalamientos van desde que es un proyecto costoso y riesgoso –debido a las características del subsuelo, lo que haría su mantenimiento carísimo– hasta que es un hoyo de corrupción donde las decisiones se han venido tomando de manera opaca y la asignación de recursos ha favorecido la asignación directa, sin licitación abierta y competitiva.
AMLO y su equipo de asesores consideran que el proyecto no es la mejor opción, que sería preferible continuar con el aeropuerto actual y construir dos nuevas pistas en el aeropuerto militar de Santa Lucía. Razonan que la operación del nuevo aeropuerto implicaría cerrar los aeropuertos Benito Juárez y el de Santa Lucía, perdiéndose las inversiones hechas en la segunda terminal y en el hangar presidencial. Por lo tanto, AMLO propuso al sector privado la formación de un panel revisor con cinco representantes de cada uno de los tres participantes: gobierno, sector privado y partido Morena.
¿Quién tiene la razón? Los proponentes y defensores aseguran que es el mejor proyecto y que sería un absurdo detenerlo, pues saldría carísimo dadas las multas y penas que habría que incurrirse por el incumplimiento de los contratos y las indemnizaciones a los trabajadores, calculando un costo de suspensión de 120,000 millones de pesos, casi la mitad del costo actual del proyecto. También argumentan que el proyecto no aumentaría la deuda publica, pues solamente el 30% del financiamiento provendría de recursos fiscales, mientras que el 70% restante sería financiamiento privado. Sin embargo, eso es impreciso, puesto que ese 70% del financiamiento provendría de la colocación de bonos en los mercados bursátiles, bonos que se constituyen como deuda pública al ser el gobierno el “prestamista de último recurso” (lender of last resort), en el caso de los bonos usados para el financiamiento del NAICM se pagarían con los ingresos provenientes del cobro de la tarifa de uso aeroportuario (TUA), tarifa que pagamos todos los pasajeros cuando volamos. El TUA ha sido elevado dos veces durante este sexenio para financiar los créditos que obtenga el GACM, estando ahora a 44.07 dólares (la tarifa más alta de todos los aeropuertos de México) y los viajeros nacionales 23.20 dólares, incrementos de 24.7% y 2.0%, respectivamente.
Mientras que, por el otro lado, sus críticos y opositores consideran que es necesario evitar un elefante blanco que no solamente saldría muy caro, sino que tendría una baja rentabilidad, y, probablemente, una rentabilidad negativa.
Antecedentes: el éxito de un proyecto de infraestructura depende en buena medida de la calidad de sus estudios, en especial del análisis integral de costo-beneficio que incluya:
- las fases de preparación,
construcción y operación;
- la comparación de las
alternativas;
- la evaluación de los escenarios
con y sin proyecto;
- el cómputo de todos los costos
directos e indirectos del proyecto, los efectos tangibles e intangibles,
de primera y de segunda vuelta;
- calcular las tasas de
rendimiento económicas y financieras;
- estimar los grados de certeza
de los resultados, etcétera.
Sin embargo, a pesar
de que el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, GACM, presume que todos
los estudios necesarios se han llevado a cabo, no hay (por lo menos en el
portal del GACM) ningún documento de análisis costo-beneficio –tal y como se
acostumbra en los proyectos de aeropuertos en la mayoría de los países en las
últimas décadas–. Hay que reconocer que existe un buen estudio de gobernanza
preparado bajo el liderazgo de la OCDE, pero, aparte de éste y algunos
documentos de presentaciones sobre los beneficios del proyecto y contratos
otorgados, el acervo documental de respaldo al alcance de la sociedad está
incompleto.
Focos Rojos: a ojo de buen cubero, este economista ha podido identificar cinco focos rojos.
Focos Rojos: a ojo de buen cubero, este economista ha podido identificar cinco focos rojos.
El primero es que el proyecto se negoció en lo oscurito por casi 20 meses antes del anuncio presidencial del 3 de septiembre de 2014.
El segundo foco rojo es la baja calidad de sus directivos: el nombramiento del titular de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, como Presidente del Consejo de Administración de la empresa estatal, GACM, señalado como uno de los principales culpables del socavón del paso Express de Cuernavaca, y cuestionado en el 2015 por la adjudicación directa a Parsons International para supervisar al proyecto del NAICM a un costo de 2,362 millones de pesos, contratación directa que se trató de justificar por motivos de seguridad nacional (?); aparte, la composición del GACM es de burócratas y administradores, sin que haya personal profesional con experiencia en evaluación y ejecución de proyectos (posiblemente se dirá que algunos de ellos adquirieron experiencia en Banobras y Nafin, pero fueron experiencias de acompañamiento, no de liderazgo de proyectos); finalmente, el funcionario más importante y mejor remunerado del GACM, Federico Patiño Márquez, no tiene el respaldo académico requerido para su función y puesto, no tiene licenciatura ni posgrados.
El tercero es la construcción de la barda perimetral del aeropuerto, la cual:
- se llevó a cabo sin proyecto
ejecutivo,
- se asignó de manera directa,
sin licitación, a la Secretaría de Defensa Nacional,
- el costo original de 1,547
millones de pesos se rebaso por 1,383 millones, alcanzando un costo final
de 2,930 millones de pesos, un encarecimiento de 89%,
- la terminación del proyecto se
atrasó más de 531 días calendario,
- se encontraron dos empresas
fantasmas;
- Sedena se negó a entregar los
contratos involucrados en la construcción de la barda, argumentando que no
los podía encontrar… ¡Por favor, estamos hablando de una barda!.
El cuarto foco
rojo es la emisión de los atractivos bonos bursátiles denominados Fibra E, los
cuales fueron adquiridos en su gran mayoría por el empresario Slim y los
Afores, bonos que ofrecen un rendimiento real del 10%, rendimiento por arriba
del mercado.
El quinto es el aumento en los costos el cual no han podido explicar, el único factor aludido ha sido el tipo de cambio, pero eso no es causa suficiente. Aparte, el 70% de los contratos se han adjudicando de manera directa lo cual va en contra de las buenas prácticas en la ejecución de proyectos de infraestructura, atenta contra la transparencia e invita a la corrupción.
El quinto es el aumento en los costos el cual no han podido explicar, el único factor aludido ha sido el tipo de cambio, pero eso no es causa suficiente. Aparte, el 70% de los contratos se han adjudicando de manera directa lo cual va en contra de las buenas prácticas en la ejecución de proyectos de infraestructura, atenta contra la transparencia e invita a la corrupción.
De continuar con la
ejecución del proyecto como se ha venido haciendo hasta el momento, la
administración de Enrique Peña Nieto pasará a la historia como ineficiente,
inepta y/o corrupta. Por favor, ¿Qué diablos tiene que hacer la
Sedena construyendo bardas? Si se argumenta que es por motivos de
seguridad contra ataques terroristas o del crimen organizado, la Sedena puede
supervisar, pero no construir. Todos los niveles de gobierno, desde el federal
hasta el municipal, tienen experiencia en el desarrollo de proyectos de infraestructura,
y es sabido por todos de que los contratos importantes deben asignarse de
manera competitiva en licitaciones abiertas… Lo contrario generalmente se llama corrupción.
Buenas prácticas: En la fase de evaluación se tienen que estimar todos los impactos positivos y negativos en el ingreso nacional, en los empleos, en el medio ambiente, en la balanza comercial, etcétera. Es por ello que la evaluación de proyectos arroja resultados sobre si conviene o no hacer el proyecto no solamente para el grupo de inversionistas, sino para la sociedad en su conjunto, considerando aquellos que pueden perder y los que van a ganar con el proyecto, bajo el precepto de que los ganadores pueden compensar a los perdedores y aún estar en una mejor posición que antes del proyecto. La información brindada por la empresa estatal GACM a cargo del proyecto no es contundente ni satisfactoria, no sabemos si (1) se estudiaron las alternativas y qué alternativas, y (2) la evaluación económica y financiera consideró los escenarios con y sin el proyecto.
El análisis costo-beneficio comprende las dos caras de una misma moneda. Por un lado, se presenta la promesa de un aumento en el bienestar gracias al proyecto, de un mayor crecimiento incluyente, de más y mejores empleos, de una economía más competitiva, y de mejores servicios públicos para la población. El otro lado de la moneda conlleva costos y riesgos, tales como comprometer recursos escasos en la construcción del proyecto, de que haya una gestión deficiente, que los estudios se hagan mal y se presenten sobrecostos importantes, y que la corrupción afecte la calidad de los resultados y los tiempos de construcción.
Es por ello que la práctica internacional de los organismos internacionales reitera una y otra vez que la fórmula para el éxito depende de:
Buenas prácticas: En la fase de evaluación se tienen que estimar todos los impactos positivos y negativos en el ingreso nacional, en los empleos, en el medio ambiente, en la balanza comercial, etcétera. Es por ello que la evaluación de proyectos arroja resultados sobre si conviene o no hacer el proyecto no solamente para el grupo de inversionistas, sino para la sociedad en su conjunto, considerando aquellos que pueden perder y los que van a ganar con el proyecto, bajo el precepto de que los ganadores pueden compensar a los perdedores y aún estar en una mejor posición que antes del proyecto. La información brindada por la empresa estatal GACM a cargo del proyecto no es contundente ni satisfactoria, no sabemos si (1) se estudiaron las alternativas y qué alternativas, y (2) la evaluación económica y financiera consideró los escenarios con y sin el proyecto.
El análisis costo-beneficio comprende las dos caras de una misma moneda. Por un lado, se presenta la promesa de un aumento en el bienestar gracias al proyecto, de un mayor crecimiento incluyente, de más y mejores empleos, de una economía más competitiva, y de mejores servicios públicos para la población. El otro lado de la moneda conlleva costos y riesgos, tales como comprometer recursos escasos en la construcción del proyecto, de que haya una gestión deficiente, que los estudios se hagan mal y se presenten sobrecostos importantes, y que la corrupción afecte la calidad de los resultados y los tiempos de construcción.
Es por ello que la práctica internacional de los organismos internacionales reitera una y otra vez que la fórmula para el éxito depende de:
- la eficiencia del proyecto en
sus fases de planeación, construcción y operación;
- que se hagan bien todos los
estudios necesarios;
- la capacidad y habilidades de
los directores del proyecto para contratar al mejor personal, por su
capacidad y experiencia y no por amiguismos o para pagar favores
políticos, y, sobre todo,
- que haya transparencia real, no
solamente presumir que existe, sino de presentar y facilitar los
documentos de respaldo cuando se solicitan.
Desgraciadamente, en
la experiencia de más de 20 años de este economista en la evaluación de
proyectos de infraestructura –incluyendo aeropuertos–, la aplicación de esta
fórmula del éxito continúa siendo un reto.
Conclusiones y recomendaciones: Te confieso amigo lector, que cuando empezó el debate sobre el aeropuerto mi primera reacción fue que el NAICM era necesario y que probablemente se estaba llevando a cabo correctamente. Sin embargo, después de algunos días de estar estudiando el proyecto y su contexto me parece que el NAICM está lejos de ser el proyecto estelar que presumen algunos funcionarios. Primero, el proyecto se ha venido gestando en un contexto de opacidad y de decisiones autoritarias; segundo, la configuración del GACM, la unidad responsable del proyecto no es la más adecuada, y tercero, la asignación directa de contratos es una práctica ineficiente y conducente a la corrupción.
El proyecto ya transitó de la discusión técnico económica a la duda social; ahora lo importante, lo que conviene no sólo al país, sino también a la administración de Enrique Peña Nieto y su legado, es que de aquí en adelante el proyecto se lleve a cabo de la manera más efectiva. Por lo tanto, recomendaría:
Conclusiones y recomendaciones: Te confieso amigo lector, que cuando empezó el debate sobre el aeropuerto mi primera reacción fue que el NAICM era necesario y que probablemente se estaba llevando a cabo correctamente. Sin embargo, después de algunos días de estar estudiando el proyecto y su contexto me parece que el NAICM está lejos de ser el proyecto estelar que presumen algunos funcionarios. Primero, el proyecto se ha venido gestando en un contexto de opacidad y de decisiones autoritarias; segundo, la configuración del GACM, la unidad responsable del proyecto no es la más adecuada, y tercero, la asignación directa de contratos es una práctica ineficiente y conducente a la corrupción.
El proyecto ya transitó de la discusión técnico económica a la duda social; ahora lo importante, lo que conviene no sólo al país, sino también a la administración de Enrique Peña Nieto y su legado, es que de aquí en adelante el proyecto se lleve a cabo de la manera más efectiva. Por lo tanto, recomendaría:
- crear una Comisión de la
Sociedad Civil para que conduzca un monitoreo constante en la otorgación
de contratos y adquisición de bienes y servicios;
- la reestructuración de la
unidad del proyecto GACM nombrando a personal con experiencia en la
evaluación y construcción de proyectos;
- prohibir la otorgación de
contratos por asignación directa cuando rebasen un monto razonable
(digamos no más de medio millón de pesos);
- subir al portal todos los
estudios de respaldo (técnicos, económicos, financieros, ambientales,
etc.), y
- responder de manera inmediata a todas las acusaciones y señalamientos de corrupción.
Ojo, hago un llamado a alguien que le diga a nuestro mandatario Enrique Peña Nieto que, si no toma cartas en el asunto para enderezar
este proyecto y encausarlo por buen camino corre el terrible riesgo de dejar un elefante blanco, y de pasar a la historia como un presidente inepto, y, tal vez, corrupto.
Señor presidente,
dejar una mejor nación que la que usted recibió cuando tomó las riendas del
poder, implica hacer buenos proyectos, o por lo menos hacer bien el proyecto
más importante de su administración y de las últimas generaciones.
